Cidades em disputa

O Brasil possui alguns exemplos notáveis de espaço público. O primeiro, e mais óbvio, é a praia da zona sul do Rio de Janeiro, uma espécie de arquétipo do convívio razoavelmente pacífico entre as diversas classes sociais, voltado a uma atividade de lazer. O símbolo de uma cultura hedonista, em clima tropical, que representa toda a qualidade expansiva e pouco cerimoniosa dos brasileiros. Refiro-me não apenas à praia em si, mas também ao seu calçadão, que é um espaço urbano desenhado e construído. E, por extensão, também ao Aterro do Flamengo, essa paisagem artificial que prolonga as qualidades lúdicas da praia em jardins rasos ao lado de autopistas, configurando um verdadeiro parque urbano.

Também em uma cidade mais dura e menos favorecida pela natureza, como São Paulo, o Parque Ibirapuera se destaca como um espaço público acessado cotidianamente pelos habitantes da cidade, ainda que infelizmente mal servido pelo transporte público. Nele, se destaca a enorme e sinuosa marquise de ligação entre os edifícios, um espaço intrigante que permite a realização de múltiplas atividades simultâneas, como a prática de skate e o ensaio de coreografias de street dance. Ainda em São Paulo, o vão livre do Masp é um lugar notável por abrigar desde feiras a espetáculos de música e manifestações políticas, com a qualidade de um espaço fortemente desenhado e, ao mesmo tempo, aberto à imprevisibilidade dos acontecimentos ordinários.

Mas esses são exemplos de clara exceção. Pois, apesar desses exemplos, é preciso reconhecer que o Brasil é um país que tem tido, historicamente, pouca relação com os espaços públicos. Pode se dizer que, em geral, a vida social no Brasil se passa mais no interior dos edifícios do que no espaço aberto das cidades. O que se deve, evidentemente, à precária oferta de espaços públicos, sobretudo de lazer, nas cidades brasileiras. Mas não apenas a isso. Me parece que nós, no Brasil, temos, por razões históricas, dificuldade em compreender, enquanto sociedade, o que é a esfera pública, como uma instância que identifica e congrega a todos coletivamente.

Se, por um lado, estamos acostumados a esperar que o Estado resolva os nossos problemas – um pouco como a França, e diferentemente dos Estados Unidos –, por outro não entendemos o Estado como um legítimo representante dos nossos direitos e necessidades. Há, mesmo, entre nós, uma espécie de aversão espontânea ao Estado e à ideia de público. Daí a tranquilidade com que jogamos lixo na rua, como se estivéssemos sujando uma cidade que é de outros, que não nos pertence. E, ao mesmo tempo, e de forma complementar, vem daí também a facilidade com que o Estado brasileiro veda o acesso público aos espaços que supostamente seriam públicos, como praças e parques, instalando grades e portões, ou mesmo privatizando a sua gestão.

“Patrimonialismo” é o termo que Max Weber usou para descrever o costume de se tratar assuntos públicos como se fossem privados. E é bem disso que se trata, no caso brasileiro. Infelizmente – e os fatos políticos recentes confirmam isso ainda hoje – as questões públicas no Brasil estão constantemente atravessadas por relações pessoais, de proximidade e de favorecimento. Pois o país que foi colônia até meados do século 19, e que teve escravidão até quase o século 20, se desenvolveu modernamente, e se industrializou, conservando os traços segregacionistas do seu passado. Tomando emprestado o conceito criado por Roberto Schwarz para analisar a obra de Machado de Assis, podemos dizer que o conceito de esfera pública – e, consequentemente, de espaço público – é, no Brasil, uma “ideia fora do lugar”. Isto é, um conceito que, nascido na Grécia Antiga, e redefinido no Iluminismo francês, teve, no entanto, pouca aderência no caso de um país tropical, ao sul do Equador, no qual os interesses privados sempre condicionaram os públicos.

Por tudo isso, entendo que o atributo essencial do espaço público – sobretudo aqui, na periferia do capitalismo – seja a sua configuração como um lugar de conflito. Afinal a nossa sociedade é desigual e movida por interesses conflituosos. Nada mais ideológico, portanto, do que imaginar o espaço público como um lugar pacificado, como muitos arquitetos gostam de defender, de forma muitas vezes acrítica. Quando desenham uma praça, muitos dos arquitetos brasileiros gostam de pensar, por tique cultural ou por preguiça mental, que aquele espaço se transformará naturalmente em uma ágora de Atenas ou em Jardim de Luxemburgo parisiense. Ocorre que não haverá cidadãos para decidir a política da cidade ali, nem será o caso de se ir tranquilamente à praça para dar de comer aos pombos. Essas, sim, são “ideias fora do lugar”. No Brasil, e na América Latina em geral, o espaço público é público quando incomoda, quando provoca ruído, como sinal de que ele está sendo verdadeiramente usado. É o caso da atual Praça Roosevelt, em São Paulo. Apesar de não ter qualidades notáveis de projeto, essa praça – que foi feita após a demolição da anterior, em 2012 – tem muitas outras qualidades, que se mostram por meio da quantidade de conflitos que trouxe à tona. Atraiu muitos skatistas, que incomodam os idosos e as famílias com crianças. Também os moradores dos prédios à volta estão descontentes com o barulho, que não havia quando a praça era deserta. Quer dizer, o uso efetivo da praça trouxe problemas, que, na verdade, espelham uma batalha pelo direito ao uso dela. Na minha opinião, não há melhor sinal do que esse de que um espaço de repente se revelou verdadeiramente público. Pois a esfera pública é a instância que deve orquestrar as disputas e as diferenças da sociedade, que é desigual e conflituosa.

Como defende Henri Lefèbvre, o verdadeiro direito à cidade não é apenas o direito a usar os serviços da cidade. É também o direito a inventar novas práticas na cidade, novos usos dela. E é isso que a sociedade brasileira parece que está finalmente percebendo, depois de séculos de letargia. Exemplos notáveis disso são os movimentos Praia da Estação, em Belo Horizonte, e o Ocupe Estelita, no Recife. Este último, uma importante resistência à degradação da cidade pela especulação imobiliária, sem a qual não é possível entender as razões que ampararam a queda de Geddel Vieira Lima por conta do escândalo do edifício La Vue, em Salvador, por exemplo.

Habitação social, ou habitação de interesse social como é nominada nas leis e decretos em vários municípios do país, é habitação produzida com recursos públicos destinada a faixas de renda mais baixas.

Para além da construção da unidade habitacional, é importante compreender que produzir unidades habitacionais é produzir cidade, com infraestrutura e equipamentos públicos, ou seja, construir moradia adequada, segundo o conceito da ONU. Mais de 26% de todas as moradias do país estão inadequadas, e carecem de ao menos um item de infraestrutura básica: água, energia elétrica, esgotamento sanitário ou coleta de lixo.

Além da inadequação domiciliar, temos no país um deficit habitacional significativo: 6,2 milhões de novas unidades deveriam ser construídas em 2015 para que a questão da moradia começasse a ser equacionada.

O Minha Casa Minha Vida é um dos principais programas do governo federal nessa área e teve sua versão 3, de abrangência nacional, editada em fevereiro de 2017. Nessa versão, definiu-se como público alvo do programa as famílias com limite máximo de renda fixado em R$ 9.000, subdividido em três faixas: a primeira até R$ 2.600 (Faixa 1,5), a segunda até R$ 4.000 e a terceira (Faixa 3) alcançando o teto de R$ 9.000.

Definiu-se também os valores máximos dos imóveis que podem ser construídos e/ou adquiridos com apoio do programa: R$ 180 mil para imóveis nas capitais do norte e nordeste do país e R$ 240 mil para Distrito Federal, Rio de Janeiro e São Paulo, podendo chegar a R$ 300 mil para famílias com renda mensal acima de R$ 7.000 reais.

Não é preciso muito cálculo para perceber que, para quem está na Faixa 1,5 e mora numa das capitais citadas, que concentram a maioria do déficit habitacional quantitativo no país, não é possível comprar um imóvel no Minha Casa MInha Vida sem uma entrada significativa já que, mesmo com subsídio direto, o programa financia 90% do valor do imóvel. O subsídio do programa atualmente é de até R$ 47,5 mil para as capitais metropolitanas na Faixa 1,5 e de R$ 29 mil na Faixa 2).

Lançado em março de 2009, o Minha Casa Minha VIda, que contratou 4,7 milhões de unidades segundo o último balanço mais recente, caracterizou-se por ser um programa de crédito habitacional e alcançou marcas expressivas em número de unidades contratadas e executadas, não vistas desde o período do Banco Nacional da Habitação, extinto em 1986.

Quando do seu lançamento, as faixas de renda e os tetos dos valores dos imóveis guardavam proporções diferentes das atuais (o valor máximo do imóvel para Faixa 1 era de R$ 52 mil e de R$ 130 mil para Faixas 2 e 3). No entanto, a elevação do preço da terra e dos imóveis, apontada por especialistas como decorrente da própria política de estímulo à construção e de expansão ao crédito habitacional, gerou uma dificuldade crescente para alinhar as metas do programa com as faixas de renda dos beneficiários.

A elevação do preço da terra levou à construção em larga escala de novas localidades, em geral carentes de infraestrutura. Diversos estudos feitos desde então analisam os padrões locacionais e edilícios do programa e a lacuna de infraestrutura como condição inicial de viabilidade da equação do financiamento.

De fato, o ponto mais inovador no Minha Casa Minha Vida foi sua arquitetura financeira, em especial o desenho do subsídio, que, funcionando como mecanismo de transferência de renda, permitiu, nos primeiros anos de execução do programa, a ampliação do acesso de famílias da Faixa 1 a novas unidades habitacionais.

Os recursos do OGU (Orçamento Geral da União), de origem fiscal, foram fundamentais para estruturar tanto os programas de urbanização de favelas no âmbito do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), como o Minha Casa Minha Vida. Tais recursos foram direcionados ao FAR (Fundo de Arrendamento Residencial), utilizado para construir e subsidiar o atendimento à Faixa 1 do Minha Casa Minha Vida, permitindo que se atendesse a famílias com renda familiar bruta até R$ 1.395 naquele momento para imóveis com teto de R$ 52 mil.

Assim o FAR era composto essencialmente por recursos do Orçamento,mas também contava com percentuais do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço). O FGTS financiava, e ainda financia, as outras faixas do programa, as Faixas 2 e Faixa 3. Nessas últimas duas, além dos juros subsidiados, os financiamentos podem contar com subsídios diretos e um fundo garantidor.

O desempenho do FGTS tem demonstrado o quão relevante é este fundo para a produção de habitação de interesse social no país. De 2008 a 2014, R$ 231,2 bilhões foram destinados para o financiamento à construção e à aquisição de imóveis. No mesmo período, o fundo destinou R$ 42,6 bilhões de reais em subsídios para rendas médias e baixas, o que foi fundamental para a viabilização dos empréstimos. Sem o montante destinado aos subsídios, os recursos de financiamento não atingiriam parte da população que é quem mais compõe o déficit habitacional. Ou seja, o FGTS tem hoje um papel fundamental na provisão de habitação para renda média e baixa no país.

Os recursos de origem fiscal nunca foram centrais na estruturação das políticas de habitação no país, tanto das políticas nacionais quanto em outros níveis de governo. Pelos custos envolvidos, não é factível esperar que os municípios consigam empreender apenas com recursos fiscais toda uma política de habitação.

No entanto, é factível imaginar que tanto a União como os estados poderiam estruturar parte dos programas habitacionais com a alocação de recursos de origem fiscal, tendo em vista sua capacidade arrecadatória e a necessidade de universalização da moradia como direito fundamental. O problema é que as políticas de austeridade fiscal permanente têm impedido a alocação de recursos orçamentários suficientes para a uma adequada provisão habitacional. Assim, hoje, sobram basicamente os recursos do FGTS e os recursos manejados pelo sistema de crédito privado.

Podemos então afirmar que a disputa hoje na produção do urbano quando o assunto é habitação social é a disputa em relação ao papel do FGTS em quatro aspectos:

O papel do FGTS no financiamento habitacional está, na verdade, em constante disputa pela importância que ele tem para alcançar rendas baixas e média-baixas, que dão retorno menor do que investimentos do fundo em rendas médias. O subsídio do FGTS tem sido questionado por setores ligados a entidades de crédito imobiliário por supostamente colocar em questão o equilíbrio econômico financeiro do fundo. Vale salientar que os recursos destinados a subsídio são deduzidos do chamado resultado positivo do FGTS (“lucro”) depois da quitação das despesas. A disputa que se coloca então é pelo FGTS como um recurso utilizado para ampliar o acesso ao crédito para baixa renda ou pelo FGTS como recurso barato para empreender para rendas médias e altas. Vale lembrar que o limite de preço de imóvel passível de financiamento pelo FGTS atualmente é de R$ 1,5 milhão.

O FGTS tem também um papel relevante como investidor “institucional”, sendo responsável por aproximadamente R$ 100 bilhões aplicados em títulos da dívida pública em 2015. Esse papel de investidor pode se contrapor às decisões econômicas por utilização de uma parcela maior do orçamento operacional do fundo para novas contratações em infraestrutura urbana, bem como de subsídios.

A recente disponibilização de recursos “esquecidos” em contas inativas do FGTS demonstra mais uma faceta da disputa sobre os recursos do fundo: fornecedor de liquidez imediata na economia. A ideia expressa nos discursos governamentais aponta a saída rápida encontrada por esse expediente. Também a autorização para os recursos do FGTS para quitação de dívidas Fundo de Financiamento Estudantil, expressa a disputa pela massa de recursos do FGTS.

Por fim, o FGTS ainda desempenha um papel de apoio à seguridade social, realizando de certa forma um dos pilares de sua constituição, em 1966. Ao poder ser sacado quando em casos de demissão e doenças graves, entre outros, sua função como colchão de segurança do trabalhador formalizado se realiza. Após a reforma trabalhista, no entanto, a predominância da livre negociação entre os contratantes pode tirar de cena o aporte compulsório de recursos ao FGTS, além de já diminuir os valores devidos na demissão.

É inequívoco que as políticas públicas tencionaram elevar a escala de produção de unidades de habitação social, com resultados sensíveis especialmente nos períodos do BNH e na experiência recente do MInha Casa Minha Vida. No entanto, o que vemos é a reprodução da apropriação absolutamente assimétrica da infraestrutura das cidades. Ora a lacuna de infraestrutura é a variável de ajuste da equação do financiamento subsidiado já que o preço dessa terra sem infraestrutura é mais baixo, ora a apropriação de recursos do crédito direcionado pelos setores médios reforça a concentração da infraestrutura já existente. O resultado é a reprodução insistentemente forte da hierarquia territorial que marca as cidades brasileiras.

De tempos em tempos alguma palavra fica na moda no debate sobre as cidades. Sem dúvida “gentrificação” é um desses termos. Não há debate sobre as cidades e suas áreas centrais em que ele não apareça de alguma forma. Justamente por isso devemos ter cuidado ao falar de gentrificação, principalmente para o caso brasileiro: o que queremos dizer quando falamos nisso? Em que medida ela ocorre atualmente? Sobretudo, em que termos a ideia de gentrificação nos ajuda (ou atrapalha) a entender o que está em jogo nas cidades brasileiras atualmente?

O termo foi cunhado em 1964 pela socióloga urbana Ruth Glass, para designar um processo bem específico: a substituição de moradores operários por grupos de maior renda em determinados bairros centrais de Londres, mantendo os mesmos edifícios. Ou seja, era um processo de transformação distinto da especulação imobiliária corporativa ou dos grandes projetos de renovação urbana.

O conceito ressoou fundo no debate urbano, principalmente entre autores progressistas. Em 1982, Sharon Zukin publicou um livro que ficou muito famoso, “Loft Living”, que descreve o processo em regiões como o Soho e o Greenwich Village, ao sul da ilha de Manhattan, em Nova Iorque. Além de ser pesquisadora, ela foi testemunha em primeira pessoa do processo de transformação da região, conforme relata na introdução de seu livro:

“[...] me interessei pelos lofts inicialmente como moradora. Em 1975 em me mudei no espaço rústico de um loft em Greenwich Village que havia sido originalmente uma fábrica de roupas no início do século XX [...] Naquele momento, a maior parte dos outros andares do edifício ainda eram ocupados por pequenos negócios, pela chamada “indústria leve”: uma metalúrgica, uma oficina de silk-screen, uma fabrica de chapéus para mulheres, dois senhores que faziam mostruários para vendedores, dois jovens marceneiros [...] O bairro também era de uso misto. Vendedores de artigos usados ocupavam as lojas. Em uma esquina um edifício grande e arruinado de tijolos , anteriormente um hotel, , havia deteriorado e era uma pensão que alugava quartos. O resto do quarteirão era feito de edifícios de lofts [...] Em dois anos, o caráter da rua tinha mudado de forma irreversível. Os proprietários de edifícios aumentaram os alugueis e se recusaram a renovar os contratos dos artesãos. A pensão havia se “desenvolvido” e se transformado em apartamentos-loft. Nos finais de semana os novos residentes tomavam sol em seus terraços [...] Em 1979 o meu edifício virou uma “co-op” [...] Os novos moradores incluíam dois advogados e um contador. Um dono de uma loja comprou um loft para viver e outro para alugar. Dois homens compraram andares puramente como investimento, e venderam-nos em um ano.”

A novidade no trabalho de Zukin era a da relevância do estilo, de viver em antigas instalações e cenários urbanos industriais remodelados como atrativo para as pessoas que desejavam ter um modo de vida cool, rapidamente transformado em produto disputado no mercado imobiliário, revelando a importância da matéria urbana e arquitetônica histórica para a transformação urbana elitizadora.

A partir da década de 1990, o termo se difundiu e se globalizou. Quem mais contribuiu para que isso acontecesse foi o geógrafo americano Neil Smith, que mostrou nexos entre os processos de gentrificação atomizados, os grandes investimentos do mercado imobiliário e as estratégias do poder público, que busca renovar trechos das cidades tendo em vista a valorização imobiliária.

Gentrificação no Brasil

É na segunda metade da década de 1990 que o termo chegou de fato no debate urbano no Brasil. A ideia de uma “gentrificação generalizada” defendida por autores como Neil Smith foi muito funcional em uma situação de disputa pelas áreas centrais das maiores cidades do país.

São Paulo foi protagonista no emprego da ideia de gentrificação. Na segunda metade da década de 1990, dois processos se instalaram nas áreas centrais da cidade: por um lado movimentos sociais de luta por moradia começaram a ocupar edifícios vazios, com a compreensão de que a luta por moradia não se resumia a um teto. Por outro lado, algumas intervenções públicas massivas na área central, como a Sala São Paulo, destinada a concertos de música erudita, tentavam trazer de volta as elites para as regiões centrais que eram vistas como abandonadas por muitos.

Tínhamos portanto três elementos juntos: a circulação do conceito teórico em meios acadêmicos; indícios empíricos de tentativas de elitização capitaneadas pelo poder público; e atores sociais disputando os mesmos territórios centrais. Fazia bastante sentido falar dos riscos da gentrificação, e continuamos falando dela até hoje.

De lá para cá só se faz falar mais de gentrificação. Atualmente chamamos de gentrificação uma série de fenômenos relacionados à desigualdade, segregação, revitalização, projetos urbanos, reutilização de edifícios antigos. Quase todos os efeitos do estágio atual do capitalismo nas cidades acabam se associando a essa ideia. Isso é arriscado, pois quanto mais sentidos um termo tem, menos preciso ele fica. Ocorre mais ou menos a mesma coisa com o termo “globalização”. Recentemente começaram a aparecer em inglês os chamados “Readers” sobre gentrificação, guias acadêmicos que nos ajudam a entender um debate em meio às centenas de pesquisas e artigos publicados sobre uma temática específica.

Olhando para o caso das cidades brasileiras na contemporaneidade, vejo duas questões relevantes quando tratamos do assunto: a necessidade de qualificá-la e quantificá-la, e o desafio de superar a simples enunciação do problema, e pensar na ação.

Sobre o primeiro ponto. Já sabemos que a gentrificação é algo negativo, mas onde e como ela acontece? A gentrificação no sentido estrito, que é a substituição de grupos populares por outros de renda mais alta, acontece de forma bastante restrita na cidade. Pegando novamente o exemplo de São Paulo, cidade que conheço melhor por ser onde vivo, pode estar acontecendo gentrificação em alguns pedaços de Santa Cecília e Vila Buarque, bairros da região central paulistana, mas são necessários estudos mais aprofundados para mensurar o fenômeno. Precisamos ir além de tirar uma foto de um bar hipster com gente tomando café na calçada e chamar de gentrificação. Quem mora nos andares superiores desse prédio? Quando chegou? Quem saiu? Os que foram embora, saíram por que razão? Para onde foram? E os que chegaram, de onde saíram? O que aconteceu com a casa anterior dessas pessoas?

Existem muitas razões para a saída de alguém de uma casa: a passagem de uma situação de aluguel para uma de propriedade, despejo, fim de um contrato de aluguel com a opção de mudança, morte, separação, mudança de residência vinculada a mudança de emprego, casamento, formação de república de estudantes, demolição para construção de novo edifício, etc. Cada uma dessas mudanças interfere no mercado imobiliário, e algumas perguntas devem ser feitas: qual era a renda de quem vivia antes nessa casa? Qual é a renda de quem entra na casa que ficou desocupada?

Se conseguirmos coletar os dados e analisá-los em série poderemos identificar tendências, de estabilidade, enobrecimento ou empobrecimento de uma região. E tudo isso precisa ser feito levando em conta a posição relativa das famílias na pirâmide social, e não a renda nominal. Isso porque em alguns períodos acontece um aumento de renda da sociedade como um todo, e o que pode parecer gentrificação é simplesmente um aumento generalizado do bem-estar das pessoas, que passam a se vestir melhor a poder consumir mais. Aconteceu entre os mais pobres no Brasil entre 2003 e 2014.

Em alguns casos a troca de faixa de renda da população vivendo em um bairro é evidente. Não precisamos fazer estudos para perceber que a população da Vila Madalena, bairro da zona oeste paulistana, mudou inteiramente de feição nas últimas décadas. Até os anos 1970 era um bairro cheio de cortiços e casas de fundos, com uma razoável presença de população negra. Atualmente tem bares, restaurantes e prédios de alta renda.

Mas na maior parte dos lugares as mudanças não são tão evidentes e aí precisamos ir além da superfície. Entre 2000 e 2010 por exemplo, não houve gentrificação em grande escala nos bairros centrais de São Paulo conforme os dados do Censo. Ao contrário: algumas partes do Centro se popularizaram, como o Brás, o Pari, o Bom Retiro.

Existe nesses bairros – com situações semelhantes em todas as grandes cidades brasileiras – um conjunto de processos relacionados à moradia de baixa renda: encortiçamento; contratos não regulados pelas leis do inquilinato resultando em despejos repentinos; aluguéis abusivos; coabitação; altas rotatividades. Todos esses processos são perversos e atingem as populações mais vulneráveis, que frequentemente vão parar na rua. Mas se a região não se elitiza, nada disso pode ser chamado de gentrificação.

Até mesmo uma grande atividade do mercado imobiliário pode dar uma falsa imagem de gentrificação. Edifícios recém-construídos têm sempre boa aparência, e dão ótimas fotos de denúncia, principalmente se situados ao lado de outros antigos em mau estado de conservação. Mas a chave para entender se ocorre a gentrificação não são os prédios, e sim os moradores. Quem são eles? Qual a sua renda? Nem sempre os moradores dos novos edifícios são gente mais rica do que os moradores originais ou do que a média do bairro.

Nos anos recentes têm aparecido imóveis muito pequenos em bairros de elite de São Paulo. Esses lançamentos são um sucesso de venda, e mostram que muita gente que não teria dinheiro para comprar imóveis grandes prefere se apertar em apartamentos pequenos, desde que em bairros que considera bons. Isso não me parece ser gentrificação, é outra coisa.

Os melhores estudos na América Latina sobre essa temática são os da geógrafa Yasna Contreras sobre Santiago, que aponta que ocorrem em paralelo nas áreas centrais da capital chilena processos de gentrificação e processos de desgentrificação. Acredito que em São Paulo aconteça a mesma coisa, e são processos diferentes da gentrificação generalizada que se verificou e se verifica em capitais do norte como Londres, Paris e Nova Iorque, porque não temos classes médias-altas suficientes para ocupar tantos imóveis. O fato é que não temos ainda bons estudos empíricos sobre isto.É um desafio de pesquisa.

O segundo ponto importante é ir além do uso do termo como denúncia. Já sabemos que a gentrificação existe, já sabemos que ela é insidiosa. E agora? Como enfrentá-la? Como se antecipar a ela? Recuso a ideia de que o futuro já está dado: ele está em disputa e depende de nós, atores sociais que estamos construindo, no presente, o mundo do futuro.

Várias cidades do mundo têm feito iniciativas nesse sentido. Em que medida elas estão funcionando? Como podemos aproveitar essas ideias? Por exemplo, Paris anunciou em 2015 medidas destinadas a enfrentar a gentrificação baseadas no que chamamos aqui de “Direito de preempção”, o direito de o poder público exercer a preferência na compra de imóveis no mercado.Neukolln, o distrito hipster de Berlim implementou em 2016 uma lei destinada a combater a especulação com imóveis antigos, proibindo por exemplo a junção de dois apartamentos em um maior e dando ao poder público poder de veto em transações imobiliárias.

Em muitas cidades no mundo anglo-saxão desde a década de 1990 existem os Community land trusts, que podemos traduzir como “Fundos Comunitários de Terras”, instrumentos que buscam retirar terras dos mercados especulativos instituindo propriedades coletivas. Precisamos fazer perguntas como: essas medidas vêm sendo implementadas? Vêm tendo o impacto desejado? Como podem ser aperfeiçoadas? Por aqui existem umas poucas iniciativas, que também precisam ser acompanhadas e estudadas. Me preocupa que tanta gente se limita a apenas falar de gentrificação com preocupação, enquanto pouca gente está empenhada em conhecer, entender e problematizar as tentativas de enfrentá-la. Uma coisa é certa: apenas falar de gentrificação na mesa do bar com os amigos não vai adiantar, é necessário conhecer o que está sendo pensado no mundo, para fundamentar ações.

O conceito de gentrificação é muito importante para todos os que estão preocupados com a democratização das cidades. A gentrificação – como fenômeno presente e como ameaça no futuro – é algo perverso, principalmente no momento em que estamos vivendo, em que há uma renovada atenção para as regiões centrais. Mas no contexto das grandes cidades brasileiras precisamos aprender a identificá-la com mais precisão, a medi-la e, principalmente, a colocar nossa inteligência em marcha para construir maneiras de enfrentá-la.

Nos últimos anos, diversas cidades brasileiras têm sido palco de intensa disputa em torno de pautas enquadradas dentro do tema de mobilidade urbana. A onda de protestos de junho de 2013 começou em São Paulo como resistência ao aumento da tarifa do ônibus e se espalhou por diversas cidades brasileiras. Ampliou-se também a pauta para além dos R$0,20 a mais que se queria cobrar à época, evocando-se o direito à cidade, que foi traduzido naquele contexto como acesso livre, sem catracas, a serviços públicos de qualidade.

Os problemas com circulação urbana, trânsito, transporte, entretanto, não são recentes e permearam os debates políticos ao longo de praticamente todo o século 20. E as discussões desse campo, de forma geral, se centravam em debates sobre modos de transporte, ora na oferta de transporte público, ora na fluidez dos automóveis.

A partir de meados da primeira década do século 21, as abordagens sobre as questões de trânsito começam a mudar na esfera federal. Em 2004, a resolução 166 do Contran (Conselho Nacional de Trânsito) deslocou conceitualmente o foco da fluidez veicular para um olhar mais centrado nas pessoas, enfatizou a necessidade de tratar o trânsito como questão multidisciplinar – que incluía questões sociais, laborais, econômicas e de saúde – e colocou prioridade para a mobilidade humana sobre a de veículos.

Essas ideias foram incorporadas na Política Nacional de Mobilidade Urbana (estabelecida pela Lei Federal 12.587, de 2012), que estabeleceu responsabilidades para os entes federativos e diretrizes nesse campo para estimular a produção de cidades com mais qualidade de vida. Além de dar prioridade para os modos “não motorizados”, a lei inovou ao determinar que deve haver equidade no uso do espaço público de circulação, questão que extrapola a disputa mais convencional entre os modos de transportes.

Vale aqui um parêntese sobre a expressão “não motorizado”: ele é o termo adotado historicamente para os modos de transporte por tração humana (como pedestres e ciclistas), e está presente em todo o marco regulatório. Uso esse termo entre aspas porque estou citando como ele aparece nas normas, mas não acho que ele seja o mais adequado. O uso da negação cria uma impressão de anterioridade lógica do termo afirmativo; assim, “motorizado” é o referencial, normal ou padrão. Tenho adotado “modos ativos” para me referir a pedestres e ciclistas, por exemplo, expressão que tem sido adotada de forma geral pela sociedade civil e pela academia.

Esse deslocamento de foco dos veículos para as pessoas permite iluminar uma dimensão que permeia as questões de circulação e trânsito nas cidades há muito tempo, ainda que tivesse sido mantido longe dos holofotes: o próprio espaço urbano. A arquiteta e urbanista Raquel Rolnik discutiu em seu livro “A Cidade e a Lei”, de 1997, como, no final do século 19, o espaço público foi sendo significado “como espaço de circulação por excelência” e foi sendo regulado para ser liberado para tal. Segundo a autora, “não bastava apenas passar pelas ruas; era preciso fazê-lo de forma cada vez mais rápida”.

Mais recentemente, essas questões sobre o espaço público começam a se colocar mais claramente. As políticas cicloviárias no Brasil são exemplo disso: a maior parte da infraestrutura cicloviária já construída nas cidades brasileiras foi implantada de modo a evitar disputar o espaço do automóvel. Nesse aspecto se enquadra a política cicloviária de Sorocaba, por exemplo, cidade que ficou conhecida há quase 10 anos pelas políticas pró-bicicleta, mas cujas ciclovias foram implantadas sobre canteiros centrais ou ao longo de parques – salvo raras exceções.

Outro exemplo são as Ciclofaixas Operacionais de Lazer, modelo lançado em São Paulo e exportado para outras cidades brasileiras como uma forma de incluir a bicicleta e os ciclistas. No entanto, considerando que se trata de uma operação de trânsito somente aos domingos e feriados (no caso de São Paulo, ou somente aos domingos em muitas cidades), fica claro que a política não foi pensada para promover o uso da bicicleta como modo de transporte. Em São Paulo, nos domingos quando houve eleições, por exemplo, quando essas faixas poderiam ter servido para outro uso que não o lazer, a operação foi cancelada para que as pessoas pudessem ir votar em seus carros, ocupando todas as faixas de rolamento das avenidas.

O caso de São Paulo é bastante ilustrativo de que o espaço está no cerne da disputa. Entre 2009 e 2012, a prefeitura (gestão Gilberto Kassab, à época do DEM) e o governo de São Paulo (gestão José Serra, do PSDB) começaram uma tímida atuação pró-bicicleta, implantando basicamente três tipos de infraestrutura, que correspondiam a cerca de 90% da infraestrutura do período na capital paulista:

— as ciclovias totalmente segregadas, que foram implantadas em "sobras" de terra e apresentando baixa acessibilidade, como a ciclovia na marginal do Rio Pinheiros, ao longo da Radial Leste e sobre a Adutora da Sabesp;

— as ciclorrotas, que não garantem proteção real para os ciclistas, pois não contaram com redesenho das vias ou redução da velocidade máxima permitida, se resumindo à sinalização vertical e horizontal, mas mantendo o mesmo espaço para os automóveis;

— as famigeradas Ciclofaixas Operacionais de Lazer, já comentadas.

É possível que esses modelos tenham servido para iluminar a pauta da bicicleta e fortalecer organizações da sociedade civil, mas a extensão construída não chegou a 1% das vias dedicadas para circulação de automóveis. Além disso, a infraestrutura cicloviária não foi implantada de modo a constituir uma rede para circulação de bicicleta, mas foram executados ensaios dispersos pela cidade e desconectados entre si.

Entre 2013 e 2016, na gestão de Fernando Haddad, do PT, pela primeira vez o espaço do automóvel foi tocado pela política cicloviária e isso jogou luz sobre a questão da divisão desigual do espaço de circulação. Na concepção de Theodore Lowi, a política cicloviária do período Serra-Kassab foi distributiva, ou seja, não tirou espaço do carro para construir ciclovias e com isso evitou o conflito político atrelado à disputa pela cidade. Já no período Haddad, ao adotar como principal modelo a retirada de espaço de estacionamento para implantação de ciclofaixas – faixas pintadas sobre o leito carroçável para circulação de bicicletas –, promoveu uma política redistributiva do espaço de circulação viária e, com isso, trouxe o tema para a disputa política. Não à toa que a atual gestão de São Paulo, de João Doria, do PSDB, tem removido ciclofaixas, não implantado novas e ampliado apenas as Ciclofaixas Operacionais de Lazer.

O mesmo pode ser pontuado sobre as faixas de ônibus, que promovem uma redistribuição do espaço viário ao tirar espaço de um grupo (os motoristas de automóvel, taxistas etc.) para passar para outro (os usuários de ônibus). Sobre esse caso, a crítica se centrou em alegar ineficiência do sistema de ônibus frente ao Metrô, que era apresentado como uma solução muito mais adequada para a metrópole paulistana. Esse contraponto não somente ignora a massa de pessoas que utilizam o ônibus cotidianamente e a experiência empírica dos cidadãos – que vêem uma imensa quantidade de recursos destinada à construção de Metrô a um ritmo lentíssimo, muito aquém do necessário para uma cidade do tamanho de São Paulo –, mas também tira a política pública do campo redistributivo (tirar espaço do carro para ceder para o ônibus) e a leva para o campo distributivo (construir linhas no subsolo, ao mesmo tempo que são mantidas as vias para os carros). Com isso, a questão é afastada da política.

Quando olhamos para as disputas do campo da mobilidade urbana por essas lentes, percebemos que a questão central não é qual seria o melhor modo de deslocamento, qual teria a maior eficiência econométrica ou qualquer questão dessa natureza, mas sim quem tem direito ao espaço da cidade. É o espaço urbano que está (e, podemos dizer, sempre esteve) sendo tensionado. Nessa chave, a mobilidade urbana não deveria ser um termo novo para descrever uma coisa antiga, não deveria se resumir ao deslocamento e aos modos de transporte, mas permitir ampliar o pensamento, de forma multidisciplinar, sobre as relações sociais que se estabelecem no espaço urbano, sobre o qual as pessoas circulam e convivem.

Empresas ligadas a paraísos fiscais detêm mais de R$ 8,6 bilhões em propriedades na cidade de São Paulo. São 3.452 imóveis de 236 empresas, com sigilo total de propriedade, localizados na região da Berrini, Paulista, Faria Lima, Vila Olímpia, Jardins e Vila Nova Conceição.

Bairros da região sudeste da cidade, que concentram parcela significativa dos investimentos públicos em infraestrutura, correspondem atualmente à oferta de aproximadamente 45% do comércio formal. Esse é um fator que determina o movimento pendular daqueles que vivem em regiões periféricas de São Paulo e ali trabalham: uma população predominantemente negra, jovem e de baixa renda. Só na zona leste, são aproximadamente 3 milhões de deslocamentos diários em direção ao centro, o equivalente à população do Uruguai.

Esse modelo de desenvolvimento e produção do espaço urbano amplifica as desigualdades sociais e promove graves danos ambientais. Essa condição, no entanto, não se restringe a São Paulo.

Dimensão global

A produção dos espaços das cidades contemporâneas é cada vez mais impactada pela aproximação entre capital imobiliário e financeiro. Novas frentes de expansão constituídas por torres corporativas, shoppings centers, hotéis, habitações de alto padrão conformam paisagens pasteurizadas, símbolos da hegemonia das finanças em busca da alavancagem de rendimentos.

O investimento de corporações globais na aquisição de terras e edifícios, em diversas cidades do mundo, após a crise internacional de 2008, aumentou vertiginosamente. Entre 2014 e 2015 o fluxo de global de capitais nesse setor atingiu a ordem de US$ 1 trilhão. Essa alteração no padrão de propriedade tem levado, segundo a socióloga e estudiosa das questões urbanas Saskia Sassen, à criação de espaços “desurbanizados”, sem diversidade, envoltos por paredes, virtuais e reais.

Processos como estes têm demandado a reestruturação do Estado e das formas de regulação dos mercados. Instrumentos financeiros e urbanísticos são criados e aperfeiçoados. Com isso, o complexo imobiliário-financeiro se internacionaliza, empresas globais se especializam na gestão de ativos que se multiplicam na medida que conferem maior volatilidade ao capital imobiliário.

Dimensão nacional

Diversas pesquisas revelam a dimensão territorial deste processo, como mostraram autores como David Harvey, Raquel Rolnik ou Mariana Fix. Parte significativa dos imóveis vinculados aos Fundos de Investimentos Imobiliários encontram-se em áreas onde incidem as chamadas Operações Urbanas Consorciadas e as Parcerias Público Privadas. Estudos revelam ainda que, em cidades como São Paulo, Fortaleza, Belo Horizonte, entre outras, muitos dos processos de remoção involuntária, sobretudo das populações mais vulneráveis, se relacionam diretamente com esses instrumentos de reestruturação urbana. Não por coincidência a localização das propriedades das empresas offshore concentra-se majoritariamente nos mesmos territórios.

A utilização de recursos públicos é recorrente. Fundos são utilizados para alavancar financeiramente esses processos e para garantir a rentabilidade dos contratos firmados com os privados. Terrenos e edifícios deixam de ser utilizados para efetivar políticas públicas na medida em que são disponibilizados, mediante leilão, caso seja necessário garantir as contrapartidas assumidas.

Contraditoriamente, aproximadamente 65% dos prédios corporativos paulistanos apresentam disponibilidade de aluguel ou compra; no eixo sudoeste este número chega a 73%. Tais índices evidenciam o descolamento entre a rentabilidade das operações financeiras e a utilização do parque construído.

Dimensão local: o caso de São Paulo

Em São Paulo, maior cidade do Brasil, a relação entre prefeitura e mercado imobiliário se estreita. Recentemente, o vice-presidente da Cyrela foi nomeado para a Secretaria Especial de Investimento Social e, posteriormente, para a Secretaria das Prefeituras Regionais, pasta responsável pela aprovação das obras de empreendimentos de menor porte na cidade.

Paralelamente, o sindicato que representa as entidades ligadas ao setor da construção doou um projeto para o centro da cidade que, entre outras propostas, estabelece marcos icônicos na paisagem da cidade nos mesmo moldes do urbanismo corporativo transcontinental. No mesmo dia do anúncio, a Secretaria de Urbanismo e Licenciamento reiterou que o marco regulatório de política urbana será revisado. Medidas que favorecem o setor do mercado imobiliário, como a liberação do limite de altura dos edifícios nos miolos de bairro, a redução das contrapartidas financeiras necessárias para adquirir potencial construtivo e o aumento de área para construção de vagas de garagem estão na ordem do dia. No apagar das luzes de 2017 foi publicada a primeira proposta oficial. Com isso, a capacidade indutora do Plano Diretor de orientar a transformação nas proximidades do transporte público com qualidade urbana é posta em cheque.

E agora, José?

O complexo imobiliário-financeiro vem impondo sua lógica abstrata sobre o destino dos lugares, as formas de uso do solo e a paisagem urbana à rentabilidade dos ativos. O mercado imobiliário é um dos atores que determinam a produção do espaço urbano: ao priorizar a rentabilidade, reforça as desigualdades sócio-territoriais. Cabe ao poder público, por meio dos seu diversos entes, promover o debate e estabelecer medidas que confiram regras para que se produza um espaço mais justo em que as necessidades dos cidadãos esteja em primeiro plano.

O adensamento e a verticalização urbana estão no centro de um dos debates sobre a sustentabilidade das cidades contemporâneas. A Nova Agenda Urbana, discutida e aprovada no Habitat III - Conferência da ONU sobre a Moradia e o Desenvolvimento Urbano Sustentável realizada em 2016 - propõe o adensamento urbano em contraponto à dispersão de espaços urbanos com baixa densidade. Isso porque acredita-se que o adensamento e a verticalização urbana são medidas que podem promover maior vitalidade, dinamizar a economia das cidades, gerar melhores convivências sociais, otimizar o uso de equipamentos e infraestruturas urbanas, reduzir a dependência do uso de automóveis privados individuais, estimular a mobilidade ativa não motorizada a pé ou de bicicleta, dentre outros benefícios.

Porém, a obtenção desses benefícios não é automática, pois é preciso regulação, controle e planejamento dos processos de adensamento e verticalização urbana. Esse assunto está em debate na cidade de São Paulo e em outras grandes cidades do Brasil e do mundo. O debate paulistano é bastante representativo, pois traz questões e argumentos que valem para outros contextos urbanos.

No dia 18 de novembro de 2017, o jornal Folha de São Paulo publicou um artigo de Heloísa Proença, atual titular da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de São Paulo e outro de Fernando de Mello Franco, titular da mesma pasta no governo anterior entre 2013 e 2016. Ambos os artigos defendem o aumento da verticalização e, no caso de Mello Franco, também do adensamento do espaço urbano paulistano, porém discordam em relação às áreas e às localizações da cidade de São Paulo onde tal aumento deva ocorrer.

Heloisa Proença anunciou em seu artigo que enviará, para a Câmara Municipal de São Paulo, proposta de revisão da recém-aprovada Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo com o objetivo de flexibilizar a “altura dos edifícios nas Zonas Mistas”. Com isso, insinua que irá combater o “modelo indutor do espraiamento urbano”, evitar que muitos sejam “empurrados para a periferia pelo valor excessivo da terra urbana” (distanciando locais de moradia e de trabalho) e, finalmente, promover a “justiça social”.

Ora, não é preciso ser um grande especialista em questões urbanas para perceber que é extremamente simplista e equivocado insinuar que a flexibilização da “altura dos edifícios nas Zonas Mistas” é capaz de alterar aquelas características estruturais da urbanização espoliativa. Conforme acepção de Lucio Kowarick, essa urbanização é associada ao capitalismo periférico brasileiro, baseado em modelos de crescimento econômico socialmente desiguais e altamente concentradores das riquezas produzidas coletivamente.

A reversão da periferização socialmente injusta e ambientalmente predatória exige a adoção de medidas capazes de mudar profundamente as estruturas e mecanismos fundiários que distribuem de forma desigual os acessos às terras e às localizações urbanas adequadas que destituem violentamente as populações de baixa renda dos seus direitos à cidade e à moradia digna.

Ao se contrapor à proposta defendida por Proença, Fernando de Mello Franco não interpela o modelo de flexibilização da “altura dos edifícios” do ponto de vista da justiça social. Limita-se a reivindicar que a verticalização, devidamente acompanhada pelo adensamento demográfico, ocorra nos “Eixos de Estruturação da Transformação Urbana” e na “Macroárea de Estruturação Metropolitana”, ambos definidos no Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo.

Ao contrário dos argumentos de Heloisa Proença, os quais colocam erroneamente grandes objetivos socioespaciais para a flexibilização das “alturas dos edifícios”, Fernando de Mello Franco se limita a afirmar que “Não há evidências de que a liberação dos gabaritos vá mitigar o efeito da segregação espacial ou reduzir o preço final de venda dos imóveis”. Nesse ponto, ele aproveita para esclarecer corretamente que “verticalização construtiva não é o mesmo que adensamento populacional” e que “não há correlação direta entre altura da edificação e acesso à cidade”.

Ao deixar de aprofundar as interpelações, questionamentos e problematizações a respeito dos modelos de verticalização e adensamento urbano, desviando seus argumentos para a necessidade de continuar a induzir o aproveitamento de imóveis ociosos com a aplicação do Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios e IPTU Progressivo no Tempo, Fernando de Mello Franco perde a oportunidade de endereçar a pergunta chave sobre o assunto em debate: promover a verticalização e o adensamento urbano para quem?

Essa pergunta é chave porque mostra a principal disputa em torno da verticalização e do adensamento urbano. Ambos nada mais são do que a aparência da forma e do modo de aproveitamento das terras e das localizações urbanas socialmente produzidas segundo processos políticos, econômicos, culturais e ambientais, dentre outros.

Ao restringir o debate em torno da verticalização e do adensamento urbano a argumentos sobre as partes da cidade de São Paulo que devem ser ou não verticalizadas e adensadas, tanto Heloísa Proença quanto Fernando de Mello Franco deixam de lado um aspecto básico do debate sobre o direito à cidade enunciado por Henri Lefebvre décadas atrás: os conflitos entre os valores de uso e os valores de troca das terras e localizações urbanas. Esses conflitos não estão ultrapassados. Pelo contrário, continuam mais presentes do que nunca nas lutas contra as despossessões de condições de vida e destituições de direitos sociais provocados pela mercantilização e financeirização predatória das moradias e dos processos de produção dos espaços urbanos contemporâneos.

Tanto a atual quanto o ex-secretário municipal de desenvolvimento urbano de São Paulo fecham os olhos para o fato de que a verticalização e o adensamento urbano são muitas vezes utilizados nos procedimentos e práticas voltadas para a obtenção de ganhos econômicos. Tais ganhos são baseados na exploração dos valores de troca das terras e localizações urbanas em detrimento dos seus valores de uso que são vitais para as populações mais vulneráveis e com baixos rendimentos.

Tanto Heloisa Proença quanto Fernando de Mello Franco não discutem o fato de que a verticalização e o adensamento urbano são partes fundamentais das estratégias de realização da renda fundiária e, portanto, de extração de lucros das terras e localizações urbanas produzidas com o uso de recursos, investimentos e trabalhos coletivos de toda a sociedade. Ficam na aparência. E, no entanto, é preciso discutir a essência de tal verticalização e adensamento urbano, pois somente assim teremos condições de disputar as definições dos seus sentidos políticos, econômicos, culturais e ambientais.

Entre a realidade e a legalidade, na informalidade vivemos. Presentes na paisagem do norte ao sul do Brasil, as construções irregulares já são maioria nas principais cidades brasileiras. A sua curva é crescente e precisamos pensar novos caminhos para lidar com essa forma de exclusão.

A progressiva diminuição do governo provoca a perda de gestão do território e dificulta sua manutenção. Considerando que grande parte da arrecadação da cidade vem do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) e do ISS (Imposto Sobre Serviços), arrecada-se menos da metade do que poderia ser investido, por exemplo, em infraestrutura, saúde, educação e moradia. É um ciclo vicioso que precisa e pode ser revertido através da inclusão urbana.

O Rio de Janeiro se destaca no mapa nacional pela sua centralidade histórica. Estima-se que mais de 50% do território do Rio de Janeiro seja informal, entre construções ilegais, loteamentos irregulares e puxadinhos de todos os tipos e classes sociais. Das construções da cidade, 22% não estão em áreas urbanizadas e quase um milhão e meio de pessoas moram hoje nas 1.018 favelas existentes segundo dados do Instituto Pereira Passos. O mapa de usos do solo da cidade apresenta 100 Km² da superfície da cidade irregulares, o que equivale a um sexto da área total ocupada, ou a 20 mil campos de futebol. Esse é o tamanho do abismo que separa a população da legalidade e do poder público.

As razões são complexas e a história ajuda a entender como o principal agente da formalidade se torna também um agente da informalidade. Na virada do século 19 para o século 20, o prefeito Barata Ribeiro decretou a permissão para a demolição dos cortiços, populosos conjuntos de moradia no Centro do Rio, como o famoso Cabeça de Porco que abrigava milhares de pessoas. As demolições começaram imediatamente, mas não foram criadas alternativas e a sua população migrou para os morros ao redor, onde construíram os primeiros barracos. Nascia ali, no porto do Rio, há 120 anos o Morro da Favela, hoje Favela da Providência.

Nos anos 1930, as favelas passaram a constar no Plano Diretor da cidade, como aberrações na paisagem. Nos anos 1960, as favelas eram consideradas um problema a ser eliminado. Foram construídos grandes conjuntos em bairros afastados do centro, como Vila Kennedy ou Cidade de Deus e essa história já conhecemos. Nos anos 1980, a ideia de que a favela não era um problema, mas uma solução, se ampliou e se institucionalizou. Nos anos 1990, passaram a ser tratadas pelo Favela-Bairro como fato: precisavam ser urbanizadas para estarem integradas. No entanto, a urbanização nunca alcançou (nem perto) a quantidade e o crescimento desses espaços. Agora entramos na quarta fase do Favela-Bairro, sem qualquer novidade metodológica em uma conjuntura de crise fiscal generalizada.

O problema da favelização da população mais pobre é global e crescente. Nos últimos 20 anos, apesar dos esforços dos programas Favela-bairro, Bolsa Família, Minha Casa Minha Vida e Cartão Reforma – para citar alguns – a curva da exclusão e da ilegalidade é ascendente. Ao contrário do recomendado pela ONU Habitat, organização das Nações Unidas para a habitação, a população continua migrando para longe do centro, ou verticalizando e adensando comunidades centrais sem infraestrutura. Essa dinâmica se rebate de forma ambiental e humanamente insustentável sobre o solo da cidade, gerando violência, insalubridade, segregação e mais pobreza.

Uma cidade saudável deve encontrar meios de incluir os seus cidadãos e prosperar com isso. A exclusão territorial é uma característica da cidade disfuncional que provoca assimetria nos direitos das pessoas, que assim não conseguem acessar plenamente a sua cidade. Não acessa os bens e os serviços que a coletividade produziu ou está produzindo. Não acessa a moradia legal, não tem acesso à urbanização, a água, esgoto ou não consegue se transportar para o trabalho em menos de uma hora.

Os atores envolvidos no aumento da informalidade são muitos: inquilinos, proprietários, comerciantes, pequenos empreendedores, grileiros e loteadores de terrenos, construtoras, milícias, traficantes, políticos, funcionários públicos e invasores em geral.

Uma questão de infraestrutura

Estudo da Câmara Metropolitana aponta que o principal problema não é a falta de moradia, mas, sim, a falta de infraestrutura nos assentamentos populares. Indica como alternativa para diminuir a pressão sobre essas comunidades a produção de unidades residenciais em imóveis vazios, subutilizados e em terrenos públicos, localizados em áreas centrais já estruturadas. Incentiva o morador a realizar ou reformar a sua casa dentro das regras, a ofertar microcrédito e assistência técnica profissional, já prevista na Constituição e no Conselho de Arquitetura e Urbanismo. Para tudo isso a regularização fundiária é um marco fundamental.

Hoje, a Lei Federal de Regularização Fundiária Urbana é um fato novo, que demanda grande esforço e recursos para ser de implementada, mas que poderia mudar positivamente o horizonte urbano. De acordo a Reurb, lei de julho de 2017, os municípios podem e devem conceder títulos de propriedade para os imóveis irregulares. Embora a lei não seja restrita, a Prefeitura condiciona a sua aplicação à pré-existência de urbanização e de condições mínimas de habitabilidade, o que por um lado faz sentido, mas também cria um impasse que atrasa o processo de legalização, o desenvolvimento e a melhoria das propriedades.

A desburocratização, na simplificação dos trâmites e das normas edilícias é também um caminho necessário. De acordo com relatório de 2015 elaborado pelo Comitê Técnico de Acompanhamento do Plano Diretor da Secretaria Municipal de Urbanismo do Rio, a objetividade do fluxo de processos entre os setores dos órgãos públicos – com vistas ao licenciamento e a política habitacional – é apontada como importante caminho para romper o gargalo que deve ser desobstruído.

Foi enviado recentemente para a Câmara o novo Código de Obras Simplificado, e a nova Lei de Uso e Ocupação do Solo se encontra em finalização pela Prefeitura. Prometem mexer na balança entre a formalidade e a informalidade e merecem nossa atenção.

Regulamentos exagerados geram efeito inverso. Textos complexos, licenciamento burocrático ou normas muito restritivas dificultam o interesse do cidadão na busca por vias legais para resolver seu problema e o empurram para a ilegalidade.

Nas últimas décadas, para lidar com as ilegalidades construídas nos imóveis particulares, as prefeituras utilizam a “lei da mais valia urbana” , como um instrumento que possibilita regularizá-los contanto que o proprietário pague uma multa e tenha o seu IPTU reajustado conforme a nova área edificada. A cidade do Rio de Janeiro arrecadou R$1,5 bilhão nos últimos dez anos com compensações dessa natureza e acaba de implementar um sistema de gestão dessas dívidas para simplificar sua cobrança e ampliar a formalização e a arrecadação. Os recursos arrecadados com as compensações poderão compor um fundo para as políticas de regularização fundiária de modo que as multas que legalizam os puxadinhos possam prioritariamente incluir mais gente no sistema, ampliando os direitos, o acesso aos serviços e os recursos da cidade como um todo.

Finalmente, podemos conjugar criativamente os instrumentos de incentivo e de transferência de potencial construtivo, previstos no Estatuto da Cidade – como os percentuais de doação de terrenos, o parcelamento, o IPTU progressivo, a outorga onerosa do direito de construir, a alteração de usos e as operações urbanas consorciadas – para construção de planos diretores de desenvolvimento local. Realizados para cada comunidade, com horizonte de dez anos, com a criação de parâmetros urbanísticos específicos, para ser implementado através de parceria entre o poder publico, os moradores e o setor privado, em uma Operação Urbana Socioambiental.

Passaram-se 124 anos da demolição do cortiço Cabeça de Porco e ainda não aprendemos a conciliar as possibilidades, as necessidades das pessoas com os processos e o planejamento oficial. Novo arcabouço legal simplificado, licenciamento desburocratizado, a construção de infraestrutura, de moradia e a titulação de propriedade são uma base para normalizar os direitos e os espaços das grandes cidades brasileiras. Podem aproximar o governo da população, encurtar o abismo entre formal e informal e diminuir a violência urbana. Agora, resolverão o problema da exclusão? Quais serão as políticas capazes de incluir a potência produtiva informal na construção eficaz do território formal?